Yönetişimin Eleştirel Boyutları
Kavramın ortaya çıkış süreci ve tanımlamaları en başta eleştiri konusu olmaktadır. Süreç olarak kavramın, liberal demokrasi söylemlerinin, piyasa merkezli toplumsal yapılanma girişimlerinin ve uluslararası sermayenin etkisinde geliştiği yönündedir(Gündoğan, 2010,s.18). Dünya Bankası,“yönetişimi” sağlıklı kalkınma yönetimi ile eş anlamlı kılmakta ve kamu yönetimini “özel sektör öncülüğünde büyüme için uygun çerçeveyi yaratabilecek profesyonel, hesap veren bir bürokrasi ile donatılmış daha küçük devlet” modeline indirgemektedir (Güler, 2003,s.102-103). Buna göre yönetişimin, “yeni sağ” politikalarının ürünü olduğu, temel işlevinin gelişmekte olan ülkelere önerilen neo-liberal politikaların başarısızlıklarını örtmek ve kavramı ilk piyasaya süren Dünya Bankası’nın temel amacının, Üçüncü Dünya ülkelerinin aldıkları borçları geri ödeyebilmeleri için iyileştirmeler yapmakla sınırlı olduğu ileri sürülmektedir (Göymen, 2000, s.7).
Kavrama yüklenen diğer bir eleştiri konusu ise devlete yüklenen misyondur. Nitekim yönetişimle beraber iktidar yapısındaki dağılımın devletten toplumsala taşındığı iddia edilirken model, katılımcılık üzerine oturtulmakta ve kamu gücünün Hükümet Dışı Örgütler (Non-Governmental Organization) ya da Sivil Toplum Örgütleri eliyle sermaye kesimine devrini gerçekleştirmeyi hedeflediği yönündedir(Güler, 1999,s.191). Kavramın hedefi, devletten kaçışı vurgulamakta iken diğer aktörlere vurgusu cazibeli bir hal almaktadır. Yani, bu yapıda devlet olumsuz bir fonksiyona taşınırken devletin dışındaki aktörler, olumlu bir yaklaşımla kurtarıcı çözüm modeli olarak sunulmaktadır. Böylelikle devletin dışındaki aktörlerle birlikte devleti yönetme edimi, temel olarak devletinde piyasalaştırılmasına yol açmaktadır (Bayramoğlu, 2002,s.88).
Yukarıda yönetişimin ölçek bakımından ayrıldığını belirtmiştik. Devletin piyasalaştırılmasını ölçek bağlamında değerlendirirsek; küresel yönetişimde, çokuluslu şirketlerin, güçlü siyasî aktörlere dönüşerek, küresel iktisadî ve malî kuruluşlar aracılığıyla ya da tek başlarına devletlere[2] isteklerini dayatabilmektedirler (Brown, 2002). Küresel yönetişim bağlamında tartışma konusu, ulusal egemenliğin zayıfladığına yönelik kaygılardır. Öte yandan gelişmekte olan ülkelerin kalkınmalarına yardım etmek, DB’nin temel politikalarındandır. Banka, kalkınma için gelişmekte olan ülkelerin kaynakları doğru kullanmasını ve bu yüzden hükümetlerin “piyasa dostu” bir anlayışı benimsemesini istemektedir(Çukurçayır, 2003,s.266).
Ulusal düzeyde kamu yönetimi örgütlenmesinde, bakanlık tipi ile siyasetçilere bağlanan siyasal sorumluluk akışı ortadan kalkmakta, piyasa unsurlarını içeren yeni bağlar ile kamu gücünün doğrudan yerli-yabancı ayrımı yapılmaksızın ilgili sektör piyasalarına aktarıldığı görülmektedir (Güler, 20005a,s.19). Kamu yönetimi, bu niteliği ile hükümet etme mekanizmasını belli bir ölçüde özelleştirmiş olacaktır. Yani, yönetime ilişkin kararlardan ve uygulamalardan, siyaseten kimin sorumlu olacağı, kimlerden hesap sorulabileceği konuları açıkta kalmaktadır (Çukurçayır ve Sipahi, 2003,s.58).
Yerel yönetişim düzeyinde ise yerel yönetimlerin kendilerini ulus devletin oluşturucu parçası olarak görme anlayışından, küresel sermayeyi kendi birimlerine çekmeye çalışan[3], bu sayede büyümeyi amaç edinen bir zihniyetin doğuşunu sağladığı ileri sürülebilir (Şengül, 1999,s.11-12).Bu sayede ulus aşırı sermayenin çıkarlarının daha kısa yoldan ve daha çabuk yerine getirilmesi beklenmektedir(Güler, 2005b,s.83). Yönetişimde devletin, ‘girişimci yönetim’ olarak rekabet, piyasalar, müşteriler ve ölçülebilir çıktılar gibi kavramlara dayanması öngörülür (Güler, 2010,s.315).Kavram, yerelden uluslararası alana kadar yeni bir devlet anlayışını ortaya çıkarmakta ve devletin rolünü azaltmaktadır. Sonuç olarak yerel ve uluslararası aktörlerin rolünü öne çıkararak sermayenin denetiminden devleti uzaklaştırmaktadır (Çukurçayır, 2003,s.263).
Yönetişim modeli, her ne kadar katılım merkezli bir boyuta sahipse de bu vurgu bekleneni sunmaktan uzak olduğu görülebilir. Çünkü katılım kavramına, demokratik bir boyutta sahiplenilse de pratikte böyle olmadığı görülebilir. Katılım ile anlatılmak istenen nedir? Katılımcı aktörler kimdir, yönetime etkileri var mıdır? Katılımla çok aktörlü bir yapı söz konusu mudur? Bu tür soruların yanıtlanması, pratikte boşlukta kalabilmektedir. Çünkü yönetişimdeki aktörlerin “sosyo-ekonomik” yapıları göz ardı edilmektedir. Yer alan tartışmalar ekseninde model, karar alma sürecini/aktörleri değiştirdiğini iddia etmektedir. Bu süreçte ise aracı yapılar olarak üçüncü aktör (sektör) içinde sivil toplum kuruluşları gösterilmektedir. Fakat B. Ayman Güler’in eleştirel yaklaşımına göre, sivil toplum kuruluşları sermaye örgütlenmesinin içinde eritilmektedir. Bu nedenle yönetişim modeli, katılımcıdır ancak anti-demokratiktir.
“sivil toplum kurumu adı verilen yapılar, hem sayısal hem nitelik olarak sermaye tabanlı kurumlardır. Sermaye tabanlı olmayan, demokratik kitle örgütü niteliği taşıyan, genel olarak kapitalizme ve kapitalizmin küreselleşmesine muhalif olanlar, STK niteliği taşımıyorlar. Sermaye ile ortak payı paylaşmıyorlar. O yüzden yönetişim, gerçekte bir tarafta bürokrasi öbür tarafta iki sandalyede sermayenin oturduğu bir modeldir. Model, sermaye dışı tüm toplumsal kesimleri iktidar minderinin dışına atmaktadır. Temsili demokrasiyi, çeşitli toplumsal kesimlere eşitlikçi bir temsil sağlamadığı için eleştiriyorduk; şimdi ise, temsili demokraside bulunabilen müdahale olanakları da ortadan kalkmaktadır. İçeriği nedeniyle bu ‘katılımcı model’ anti-demokratiktir” (Güler, 2005,s.42).
Yukarıda söz edildiği gibi yönetişimin çok aktörlü yapısı, tartışılan başka bir konudur. Çünkü bu aktörlerin arasındaki ilişki, daha eşitsiz bir toplum ortaya çıkarabilir (Tekeli, 2012,s.670). Aktörler arasında rol dağılımının netleşmediği, kimin kim tarafından denetleneceğinin tam belirtilmemiş olması, yapılan yasal düzenlemelerin çoğunlukla kağıt üzerinde kaldığını göstermektedir (Eroğlu, 2010,s.222).
Küresel düzeyde, uluslararası şirketlerin ve örgütlerin gücü artmakta iken, ulusal düzeyde bu tür etkiler görülerek ve kamu gücünün daraltılıp katılımın bekleneni sunmaktan uzak olduğu görülmektedir. Yerel düzeyde ise, uluslararası sermaye yerel aktör kılıfına bürünebilirken, yerli ve yabancı sermayenin, yerel sivil toplum örgütlerinin yeterli olmadığı alanlarda ve özellikle yerel halkın kent yönetimine karşı duyarsız kalmasından kaynaklanan boşlukta, yerel siyasal-idari otoritenin egemen karar mercii olduğu görülebilmektedir.Bu bağlamda, klasik yönetim yaklaşımı çerçevesinde yerel siyasal otorite söz sahibi olarak “çok aktörlü yapısal ideal” boşlukta kalmaktadır. Yerel siyasi otoritenin yükselişiyle belediye başkanlarının gücü de artmakta ve sistem tek bir aktörün çevresini güçlendirme eğilimine yönelmekle beraber diğer aktörleri de saf dışı bırakarak “ötekileştirme” işlevine bürünebilmektedir. Bu nedenle yerelde, yönetişim faaliyetlerinin yüzeysel kaldığı ve yerel devletin zaten almış oldukları kararlar için sembolik onay yeri olmaktan öteye gidemediği görülmektedir (Göymen, 2000,s.12).
Yerel Yönetişim ve Kent Konseylerinin Değerlendirilmesi
Yerel Düzeyde Yönetişim Mekanizması OlarakKent Konseyleri
Yönetişim modeli, yerel yönetimlerde “yerel yönetişim” adıyla anılmaktadır. Bu model: “insan gelişiminin sağlanması ve kentsel fakirliğin azaltılması için bir ön koşul olduğu ifade edilmekte, kentsel gelişmenin gerçekleşebilmesi için demokratik kentsel yönetimin gerekli olduğu vurgulanmakta ve bunun sağlanabilmesi için de yönetişimin temel unsurları olarak kabul edilen kamu sektörü, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları arasındaki ilişkinin ve ortaklığın gerekliliği üzerinde durulmaktadır” (Arap, 2004,s.162). Yerelde yönetişimin gerçekleştirilmesi için ilgili yönetim kültürünün buna uygun olması gerekmektedir. Yerel yönetimler açısından yönetişim, her şeyin kendileri tarafından yapılması değil, toplumdaki diğer aktörleri de katarak bir ortaklık anlayışı içerisinde hareket etmeyi içermektedir (Çoşkun, 2007,s.101). Yerel yönetişimin paydaşları, yerel otoriteyi, yerel sermaye güçleri ve sivil toplum kuruluşları olarak görülmektedir. Yerel yönetişim, yönetim sürecinin yerel yönetimlerle karşılıklı etkileşim içinde gerçekleştirilmesini ifade ederek, yerel kamusal hizmetlerin sunumunda kamudan özele ve diğer sosyal oluşumlara yetki paylaşımını içermektedir.
Bu bağlamda ülkemizde yerel düzeyde yönetişimi geliştirmek amacıyla 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 76. maddesine dayanarak ”Kent Konseyleri” kurulmuştur. Yeni bir katılım mekanizması olarak kent konseyleri, Birleşmiş Milletler (BM)’in 1992 Rio Yeryüzü Zirvesi’nde gündeme gelip, uygulanmaya geçilen Yerel Gündem 21 (YG-21) yapılanmasının parçası kapsamında oluşturulmuştur (Yaylı, 2012,s.182). YG-21 sürecinde kent konseyleri, “kentine sahip çıkma”, “aktif katılım” ve“çözümde ortaklık” ilkelerinin bütünlüğünde, kentleri sürdürülebilir geleceğe taşıyan bir “ortaklık modeli” olarak yerel düzeyde demokratik katılımın yaygınlaştırılmasını, hemşehrilik bilincinin geliştirilmesini, çok-aktörlü ve çok-ortaklı yönetim tarzının benimsenmesini sağlamaktadır (Emrealp, 2005,s.65).
Dünyadaki ve Türkiye’deki YG-21 uygulamaları, önceden belirlenmiş bir yapı yerine, her kentin somut koşullarına, değerlerine ve ihtiyaçlarına göre şekillenmektedir (Görmez ve Altınışık, 2011,s.38). YG-21 kapsamında kent konseyleri de Türkiye’ye özgü bir yapılanmayla, merkezi yönetim, yerel yönetim ve sivil toplumu bir araya getiren yönetişim mekanizması olarak yer alır (Emrealp, 2005,s.65).
5393 sayılı belediye kanuna dayanarak İçişleri Bakanlığınca Kent Konseyi Yönetmeliği 2006 yılında çıkarılmış olup, yönetmelikte doğrudan yönetişim ve kent konseyleri ilişkisi açıklanmıştır. Bu ilişki yönetmeliğin dördüncü maddesinde açıkça görülebilir. Dolayısıyla yönetmelikte,“kent konseyi: merkezi yönetimin, yerel yönetimin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ve sivil toplumun ortaklık anlayışı” vurgusuyla ve“yönetişim; saydamlık, hesap verebilirlilik, katılım, çalışma uyumu, yerindenlik ve etkinlik gibi kriterlere dayanan, çok aktörlü ve toplumsal ortaklıklara dayalı yönetim” anlayışıyla tanımlamaktadır. Yönetmeliğin 8. maddesinde yönetişim aktörleri[4] açıklanmıştır. Bu aktörlerin, “merkezi yönetimi, yerel yönetimi, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını ve sivil toplum ortaklık anlayışı ile buluşturmak üzere” kişi, kurum ve kuruluş temsilcilerden oluştuğu görülmektedir.
Nitekim ilgili yasada kent konseylerinin yönetişim yönü özellikle vurgulandığı görülür. Buna göre, kent konseyi: “kent yaşamında, kent vizyonunun ve hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi, kentin hak ve hukukun korunması, sürdürülebilir kalkınma, çevreye duyarlılık, sosyal yardımlaşma ve dayanışma, saydamlık, hesap sorma ve hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirmeye çalışır. Belediyeler kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, varsa üniversitelerin, ilgili sivil toplum örgütlerinin, siyasal partilerin, kamu kurum ve kuruluşlarının ve mahalle muhtarlarının temsilcileri ile diğer ilgililerin katılımıyla oluşan kent konseyinin faaliyetlerinin etkili ve verimli yürütülmesi konusunda yardım ve destek sağlar.” Ayrıca yönetmeliğin 1. maddesi de: “kent yaşamında kent vizyonunun ve hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunması, sürdürülebilir kalkınma, çevreye duyarlılık, sosyal yardımlaşma ve dayanışma, saydamlık, hesap sorma ve hesap verme, katılım, “yönetişim” ve yerinden yönetim ilkelerinin hayata geçirmeye çalışma” ilkelerinde yönetişime dikkat çekmektedir.
“Yerel düzeyde demokratik katılımın yaygınlaştırılmasını, hemşehrilik hukuku ve ortak yaşam bilincinin geliştirilmesini, çok ortaklı ve çok aktörlü yönetişim anlayışının benimsenmesini sağlamak” kent konseyinin görevlerinde ilk sırada yer alır. Öte yandan kent konseylerinin çalışma ilkelerinde “katılımcılığı ve ortak akla dayanan uzlaşmayı esas almak” vurgusu, yönetişimin özüne yönelik değerlendirmeler olmaktadır. Ancak kent konseylerinin yönetmelikteki bu iyimser yaklaşımını, pratikte görmek pek mümkün değildir.
