Öz: Geleneksel yönetim anlayışının, 1980’lerden sonra siyasal-ekonomik liberalleşme ve teknolojik gelişmelerin yaygınlaşmasıyla toplumsal ihtiyaçları gidermede yetersiz kaldığı görülmüştür. Geleneksel yönetim anlayışına ek olarak yönetim süreçleri bu ihtiyaçlara yanıt vermek için yeni bir boyuta taşınmıştır. Bu dönemde “yeni kamu yönetimi” ilkeleri olarak etkinlik, verimlilik ve katılım özelliklerinin temelinde daha iyi bir yönetim anlayışının hakim olduğu “yönetişim” modeli yaygınlık kazanmaya başladığı görülür. Yönetişimin, küresel, ulusal ve yerel düzeylerde uygulama imkânı genişlerken en uygun ölçekte uygulanabilirliği yerel yönetimlerde görülmektedir. Bu kapsamda, ülkemizde yerel düzeyde yönetişimi geliştirmek/gerçekleştirmek amacıyla 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 76. maddesine dayanarak ”Kent Konseyleri” kurulmuştur. Kent konseyleri, kentte yaşayan yerel halkın “katılımcılığını özendiren”, “kentin hak ve hukukun korunması sağlayan”, “hesap sorma ve verme”, “paydaşları bir araya getiren”, “ortak” bir platform olarak kabul edilmektedir. Araştırma, kent konseylerini, yönetişim kavramı ve ilkelerinin öncü bir kuruluşu olarak kabul ederek, bu kavram üzerine yoğunlaşmakta ve Türkiye’de yönetişimin yerel düzeyde örneklemi olarak kent konseylerini analiz etmektedir. Bu bağlamda araştırma, durum analizini içererek, kent konseylerinin karşı karşıya kaldıkları problemleri ortaya çıkartmakta ve mevcut sorunlara çözüm önerileri sunmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Yönetişim, Yerel yönetişim, Türkiye, Kent konseyleri.
Giriş
Dünya’da 20. yüzyılın ikinci yarısından sonra teknolojik, siyasal, ekonomik ve toplumsal gelişmelerin yaşanmasıyla, devletlerinde yönetiminde bir takım gelişmeler yaşanmıştır. Bu gelişmeler karşısında geleneksel yönetim anlayışının toplumsal ihtiyaçlara yanıt vermede yetersiz kaldığı görülür. Çözüm modeli olarak kamu yönetiminde etkinlik, verimlilik, katılım merkezli kavramların yer aldığı “yeni kamu yönetimi” (new public administration) anlayışının sihirli bir sözcük(müş) gibi sunulduğu görülmektedir. Bu anlayışta, vatandaşın müşteri olarak merkezde yer alması, elde edilen sonuçlar hakkında hesap verebilirlik, merkeziyetçi olmayan yönetim ve denetimi yansıtan geniş bir çeşitlilikle hizmet sağlayıcılarla maliyetlerin iyileştirilmesi ve hizmet sağlamada kamu-özel birimlerinin rekabet etmesi, yönetimde esneklik ve “katılım” yer almaktadır (Erençin, 2002, s.27). Dolayısıyla yeni yapısal durumda katılımcı aktörlerin devletten özel sektöre ve sivil topluma doğru kaydığı ileri sürülmektedir. Yeni hedef ve çözüm, verimsiz bürokrasiden kaynaklanan sorunların, kamu yönetimi yerine özel sektörün politika ve uygulamaları sayesinde giderilmesi yönündedir (Palabıyık, 2004, s.63). Devlet ve toplum arasında yeni bir ilişki ağı gelişerek “yönetişim” (governance) kavramı popülerlik kazanmaya başladığı görülür.
Genel olarak yönetişim; kamu-özel, devlet-devlet dışı, ulusal-uluslararası kurum ve pratikler tarafından gerçekleştirilen bir işlev olarak tanımlanmakta ve bunların arasındaki yeni etkileşimsel ilişkilerin gelişimini kavramsallaştırmada kullanılmaktadır(Güzelsarı, 2003,s.19). Kavram, politika ve zihniyet dönüşümünü ifade etmesinin yanında mekânsal ölçek bağlamında, küresel, ulusal ve yerel olarak sınıflandırılmaktadır. Son dönemde yönetişimin, bu sınıflandırılmış politik alanları artarken makul düzeyde uygulanabilirliği, demokrasi ve rasyonalite bakımından yerel yönetimlerde yaygın olarak görülmektedir.
Bu bağlamda ülkemizde, yerel düzeyde yönetişimin[1] geliştirilmesi için 2005 yılında çıkarılan 5393 sayılı belediye kanuna göre “çok aktörlü” ve “katılımcı anlayış” modeliyle “Kent Konseyleri” kurulmuştur. Kent konseyleri, “katılımcılığı özendiren”, “kentin hak ve hukukun korunması sağlayan”, “hesap sorma ve verme”, “paydaşları bir araya getiren”, “ortak” bir platformdur.
Ancak ülkemizde kent konseylerinin, yönetişim yaklaşımı bağlamında durumu nedir ve bu yaklaşımdan kaynaklanan sorunları var mıdır ve nelerdir? Araştırmanın sorunsalı ülkemiz pratiklerinden yola çıkarak bu sorulara cevap aramaktır. Araştırmanın yöntemi, literatür taramasına dayalı olarak gerçekleştirilmiştir. Araştırma, ülkemizde yönetişim pratiği olarak kent konseylerinin, bekleneni vermekten uzak olduğunu ileri sürmektedir. Diğer bir ifadeyle kent konseyleri, yönetimde ortak akıl ve işbirliğinden ziyade aktörlerin birbirini tanımamasına ve ötekileştirmesine kadar ileri düzeyde olumsuzlanan bir kuruma dönüşebilmektedir.
Yönetişim İdeali ve Arka Planındaki Yansımaları
Yönetişim Kavramı
Yönetişimin, tarihsel kökenini incelediğimizde, İngilizce orjinali olan “governance” Yunanca dümen tutmak, kılavuzluk yapmak anlamlarına gelen “kubernân” fiilinden türetildiği görülür. Bu kelime, Ortaçağda ise Latince “guvernare”, kural koymak, yönetmek, kılavuzluk yapmak anlamında kullanılmıştır (Gündoğan, 2010,s.15). Bugünkü anlamıyla kavram, yönetim ile iletişim sözcüklerinin[yönet+işim] birleştirilmesinden türetilmiştir. Sözcük, yönetimi tek yönlü yönetme edimi yerine, ortaklaşa yönetme edimini çağrıştırmaktadır (Güler, 2010,s.314).
Yönetişimi bugünkü anlamıyla ilk kez Dünya Bankası tarafından 1989 “Sub Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth” adlı raporunda dile getirildiğinde, “siyasal iktidarın ulusal faaliyetlerin yönetimi için kullanımı” olarak tanımlanmıştır (Bayramoğlu, 2002,s.86).
Yönetişim, 1990’lı yıllardan bu yana kapitalist dünya sisteminin kapsayıcı üst yapılar olarak örgütlenen Uluslararası Para Fonu, Dünya Bankası ve Dünya Ticaret Örgütü’nün yanı sıra Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Teşkilatı (OECD), Birleşmiş Milletlerin bazı kuruluşları (UNDP) ve Avrupa Birliği kurumlarının resmi söylemleri arasında yükseldiği görülmektedir. Özellikle bu kavramın küresel boyutta taşıyıcı rolünü Dünya Bankası üstlenmektedir (Güzelsarı, 2003, s.18).
Dünya Bankası kavramı, “ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarının yönetiminde otoritenin kullanılma biçimi olarak” tanımlarken yönetişimin üç özelliğine; siyasal rejim biçimine, kalkınma amacıyla kullanılan sosyal ve ekonomik kaynakların yönetiminde yetki kullanma sürecinin niteliğine ve hükümetlerin politika geliştirmedeki kapasitelerine dikkat çekmektedir. UNDP, yönetişimi “bir ülkenin her türlü işinde kullandığı ekonomik, siyasal ve yönetsel otorite” biçiminde tanımlarken yurttaşların ve diğer grupların çıkarlarını dile getirdikleri, farklılıkları uzlaştırdıkları mekanizma, süreç ve kuruluşları da kapsadığını; OECD ise, kavramın “toplumun ekonomik ve sosyal kalkınması için kullanılan kaynaklarıyla ilgili olarak icra edilen siyasal erk ve kontrol” anlamına geldiğini belirtmektedir (Palabıyık, 2004,s.65).
TODAİE Kamu Yönetimi sözlüğü kavramı, “bir toplumsal-politik sistemdeki ilgili bütün aktörlerin ortak çabalarıyla elde edilen sonuçların oluşturduğu yapı ya da düzen” olarak tanımlamaktadır (TODAİE, 1998,s.274). Bu tanım, geniş anlamda yönetişimin vurguladığı kavramlara yani “katılım” ve “etkileşim”in yer aldığı bir modele vurgu yapmaktadır. Fakat bu içerik, yönetişimi bir anlayış, bir yönetim felsefesi ya da yaklaşım olarak görmekten uzak kalmaktadır (Gündoğan, 2010,s.35).
Stoker ise yönetişim kavramının ortaya koyduğu önerileri şöyle özetlemektedir; Yönetişim hükümetten doğan bir yapıdır ancak onun da ötesinde bir takım kurum ve aktörlerin varlığına vurgu yapmaktadır. Yönetişim, ekonomik ve sosyal konuların çözümünde aktörlerin sınırlarının ve sorumlulukların belirsizliğine işaret eder. Yönetişim, kolektif faaliyetlere katılan aktörler ve kurumlar arasındaki güç bağlılığını tanımlar. Yönetişim, kendi kendini yöneten otonom aktörler ağı hakkındadır. Yönetişim, komuta etmekte hükümetin gücüne dayanmayan işlerin yürütülmesinde yönetişimin devreye girip, işe yarayacağını kabul etmektedir (Stoker, 1998,s.18).
Yönetişim kavramının sistemsel, siyasal, yönetsel olmak üzere üç boyuttan oluştuğu görülmektedir. Sistemsel olarak yönetişim, devletin klasik karar alma süreçlerini değiştirmekte, bu süreçlere yeni aktörler dahil etmektedir. Siyasal boyutta, yurttaşların mümkün olan her alanda yönetime katılması amaçlanmaktadır. Yönetsel boyutta ise, etkin, saydam ve denetime açık bir kamu yönetimi sunma mekanizması kurulması beklenmektedir (Leftwich’ten aktaran Göymen, 2000,s.6).
Yönetişim Neyi Hedeflemektedir?
Yönetişim, kavram olarak karmaşayı, tek yönlü nedensellik ilişkilerini değil, çok yönlü etkileşimi ifade etmektedir. Daha geniş bir ifadeyle yönetişim, kamu ve özel kurumların, bireylerin ve sivil toplum örgütlerinin yönetime ilişkin toplam tutum ve davranışları biçiminde tanımlanmaktadır (Şaylan, 1996, s.15). Bu tutum ve davranışların süreci ise iç koşullara bağlı olarak başlamaktadır. Dolayısıyla kavram, yönetsel süreçte dış koşullar tarafından empoze edilmemiş aksine etkide bulunabilecek aktörlerin etkileşimiyle oluşan yeni bir yapı ve düzeni ifade etmektedir(Palabıyık, 2004, s.66).
Yönetişimin temelinde, karar alma süreci ve uygulamalarında onu oluşturan grupların etkileşimiyle katılımcı anlayış modeli yer alır. Bu formülde, aktörlerin hiçbiri öbürlerinden önde ve ağırlıkta değildir. Üç aktör birbirleriyle eşit haklara sahip ve ortak’tır (Güler, 2005a, s.39). Böylelikle yönetişime geçiş, iktidar sandalyesinde dağılımı yani “çok aktörlü” yapıyı içermektedir. Yapı, yöneten ve yönetilen karşıtlığı biçimindeki bir devlet-toplum karşıtlığını kabul etmemektedir. Bunun yerine, aktörlerin etkileşimde bulunduğu“birlikte yönetim”den söz edilmektedir (Bayramoğlu, 2010,s.31). Kamu hizmetlerinin sunumunda karar mercii yönetişim ağlarına dağılmakta ve yönetişim ağlarında aktörler tek başlarına “belirleyici” olmamaktadır. Özellikle de kamu kesiminin hiçbir zaman tek başına mutlak belirleyici ve kararlaştırıcı olmaması gerekmektedir (Gündoğan, 2010,s.25-26).
Yönetişimi geleneksel yönetimden ayıran en temel özellik “birlikte yönetim ve çözüm” modelidir. Model, toplumun, tek tek bireyler ya da örgütlü olarak yönetim süreçlerine doğrudan katılabilecek şekilde güçlendirilmesi ve yaşayan insan topluluğun, kendi ortak meselelerini şartlara uygun olarak bizzat (sivil toplum kuruluşları ve diğer özel kesim eliyle) geliştirdiği yöntemlerle çözmesini önermektedir. Devlet ve kamu yönetimi organları bu çabanın içerisinde ancak kendilerine ihtiyaç duyulduğunda yer almaktadır. Yönetişimde toplumsalın ihtiyacı ve tercihi belirleyici olmalıdır. Çünkü bu belirleyicilik, yönetişimin özünü oluşturmaktadır (Gündoğan, 2010,s.31).
Aynı zamanda yönetişim, bireyin toplumsal ve siyasal rollerini de yeniden tanımlamaktadır. Toplumsal ölçekte, bireyi pasif ve himaye edilen bir konumdan çıkarmakta, kamusal alanda etkin ve eylemde bulunma kudretine sahip bir konuma sokmaktadır. Bireylerin, yasal düzenlemelerle sınırlandırılmış bir nitelikten, sorumluluk üstlenen “gönüllü” bir niteliğe kavuşmaları sağlanır (Tekeli, 2012,s.668-669). Dolayısıyla süreç, kamu kesiminin kendi inisiyatifiyle başlayıp bittiği ve her bakımdan yönlendirebildiği alışılmış tabuların dışına çıkmaktadır (Gündoğan, 2010,s.25).
