3. TÜRKİYE’DE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN İKLİM DEĞİŞİKLİĞİNİ YÖNETİM POLİTİKALARINA BAKIŞ
İklim değişikliğine uyum politikalarının oluşturulması ve uygulanması çok aktörlü bir yapıyı gerektirmektedir. Türkiye’de iklim değişikliğine uyum politikaların hazırlanması sürecinin aktörleri arasında merkezi yönetim, yerel yönetim, sivil toplum kuruluşları, özel sektör ve üniversiteler yer almaktadır. Birleşmiş Milletler ve Avrupa Birliği gibi uluslararası ve ulus-üstü örgütler iklim değişikliği politikalarının oluşturulmasına öncülük etmektedir (Göçoğlu & Aydın, 2018:11). Türkiye’de hazırlanan iklim değişikliğe uyum politikalarında bu küresel örgütlerin çalışmaları yakından izlenmektedir. Ayrıca iklim değişikliğine yönelik kurumsal yapıda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ön plana çıkmakla birlikte birçok bakanlığın süreç yönetimde görev ve yetkileri bulunmaktadır.
İklim değişikliği politikalarında merkezi yönetimlerin politikaları ile uluslararası ve yerel politikalar arasındaki dengenin sağlanması stratejik bir konumda yer almaktadır. Merkezi yönetimin uyum politikaları arasında iklim değişikliğine ilişkin yasa ve politika çerçevesinin oluşturulması, etkili uyum kararları alabilmek için yerel yönetimleri ve işletmeleri desteklemeye yönelik rehberlik sağlaması, iklim değişikliğinin etkileri hakkında araştırma yaparak halkı bilgilendirmesi, doğal afet yönetimine ilişkin hazırlık yapması sıralanabilir (environment.govt.nz, 2022). Uyum politikaların merkezi yönetimin yanında diğer aktörleri sivil toplum kuruluşları ve üniversitelerdir. Sivil toplum kuruluşları farkındalık sağlayacak çalışmalarıyla, üniversiteler ise bilimsel verileri ile bu sürece dâhil olmaktadır. İklim değişikliğine neden olan faktörlerin çoğunluğunun sanayi, ticaret gibi özel sektörün bünyesinde yer alan şirketlerden kaynaklandığı dikkate alındığında özel sektörün de bu politikaların belirlenmesinde önemli bir paydaş olması gerekmektedir.
İklim değişikliğine uyum politikalarında yer alan aktörlerin çalışmaları birbirleriyle ilişkisiz değildir. Bu durumu iklim kaynaklı göç olgusu üzerinden açıklamak gerekirse göç eden kişilerin hukuksal statüsünün ve sahip olduğu hakların belirlenmesinde uluslararası anlaşmalar etkilidir. Diğer yandan ulusal sınırların yönetimi kapsamında iklim değişikliği sonucunda yer değiştirmek isteyen kişilerin ülkeye kabulünde merkezi yönetimin politikaları sınırlandırıcı veya kabul edici bir içeriğe sahip olabilir. İklim kaynaklı göç eden kişilerin veya toplulukların ülke içindeki yerleşimlerinde ise yerel yönetim birimlerinin sorumlulukları başlamaktadır. Kentlere yerleşen bu kişilerin kentsel yaşama uyumunun sağlanması için başta belediyeler olmak üzere sivil toplum kuruluşları gibi farklı paydaşlar çalışmalar yürütebilir. Üniversiteler bu süreçte kültürel ve sosyal alanlarda yaşanabilecek problemlere bilimsel veriler ışığında destek sağlayabilir. Bu örnekte görüleceği üzere iklim değişikliğine uyum politikaların aktörleri arasındaki işbirliği iklim değişikliği ile mücadele sürecinin başarılı bir şekilde yürütülmesi için gereklidir. Bu aktörler arasında kilit durumunda olan ise merkezi yönetimdir. Merkezi yönetimlerin iklim değişikliğine yönelik farklı yaklaşımları bulunabilir. Bu değişikliğin sonuçları merkezi yönetim tarafından ülke ekonomisinden, sosyal ve siyasal yapıya kapsamlı bir konu olarak değerlendirilerek, planlamalar bu değerlendirmeye göre yapılabilir. Tam tersi bir şekilde ise sorunu indirgemeci bir yaklaşımla basit önlemler kapsamında ele alınarak, yeşil alanların artırılması gibi kısa vadeli politikalar benimsenebilir.
İklim değişikliği küresel bir sorun olmakla birlikte etkileri yerel düzeyde de hissedilmektedir. Bu nedenle iklim değişikliğine uyum politikalarının önemli parçalarından biri de yerel düzeye aittir. Enerjiden alt yapıya, su kaynakları yönetiminden ulaşıma kadar iklim değişikliği üzerinde önemli etkilere sahip nüfusun yoğun olduğu büyükşehir belediyeleri de iklim değişikliğine direncin artırılmasında önemli bir potansiyele sahiptir. Kent ve iklim değişikliği arasında karşılıklı bir ilişki olması, iklim değişikliğine uyum politikalarında kent yönetimlerinin stratejik önemini artırmaktadır. İklim değişikliği kentlerin sürdürülebilirliği açısından önemli bir risk unsuruyken, diğer yandan kentsel faaliyetler de sera gazı emisyonlarının temel kaynaklarıdır. Özellikle gelecek yıllarda dünya nüfusunun yarısından fazlasının kentlerde yaşayacağı düşünüldüğünde kent yönetimlerinin iklim değişikliğine dirençli hale getirilmesine yönelik politikaların oluşturulması gereği kaçınılmazdır. Günümüzde devletlerin ulusal politikalarında yerel yönetimlerin geliştirdikleri iklim politikalarını dikkate aldıkları görülmektedir (Nuran Talu, 2021).
Türkiye’de elli bir il belediyesi ve otuz büyükşehir belediyesi mevcuttur. Türkiye’de il ve ilçe merkezlerinde yaşayanların oranı ise 2019 yılında yüzde 92,8 iken, bu oran 2020 yılında yüzde 93 olmuştur (TÜİK Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi Sonuçları, 2020). Büyükşehir belediyeleri sınırları içerisinde yaşayanların oranı dikkate alındığında iklim değişikliği kaynaklı kentlerde yaşanacak sorunlara karşı uyum politikaları ihtiyacı ortaya çıkmakta; büyükşehir belediyelerinin, sera gazı salınımını azaltacak ve iklim krizine dirençliliği artıracak politikalar oluşturmasının ve bunlara yönelik bütçeler hazırlamasının önemi artmaktadır (Tesev, 2021: 2).
3.1. YÖNTEM
İklim değişikliğe uyum sürecinde merkezi yönetimin politikaları tek başına yeterli olmamaktadır. Küresel ve yerel gelişmeler arasında merkezi yönetim koordinasyonu sağlarken, yerel yönetimlere bu konudaki yetki ve görev aktarımı da önemlidir. Yerel yönetim birimlerinden belediyelerin iklim değişikliğine uyum politikalarına yönelik farkındalığı bu aktarım neticesinde gerçekleşecektir. Çalışmada farkındalığın düzeyinin tespit edilebilmesi için iki inceleme aracı seçilmiştir. Bunlardan ilk belediyelerin stratejik planları diğeri teşkilat yapılarıdır. Stratejik planlar, belediyelerin mevcut durumlarını tespit etmesi ve geleceğe yönelik hedeflerini belirlemesi açısından en temel belgedir. Merkezi yönetim tarafından hazırlanan üst politika belgelerini dikkate alarak hazırlanan bu belgeler iklim değişikliğine uyum politikalarının yerel düzeyde başlangıç aşamasını oluşturduğu için önemli görülmüş ve çalışma kapsamında incelenmiştir. Belediyeler belirlediği hedeflere ulaşmak için oluşturduğu örgütlenme yapısı sağlamaktadır. Daire başkanlıkları veya şube müdürlükleri belediye politikalarının uygulamaya geçirilmesinde belediyelerin görünen yüzüdür. Stratejik planda belirlenen hedeflerin nasıl uygulanacağının anlaşılması için ikinci olarak belediyelerin idari birimleri iklim değişikliğine uyum kapsamında değerlendirilmiştir.
Türkiye’de büyükşehir belediyelerinin iklim değişikliğine uyum politikalarının değerlendirilmesi kapsamında otuz büyükşehir belediyesinin[1] resmi internet sitesinden erişilen stratejik planlar ile teşkilat şemaları taranmıştır.
[1]Adana, Ankara, Antalya, Aydın, Balıkesir, Bursa, Denizli, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, Gaziantep, Hatay, İstanbul, İzmir, Kahramanmaraş, Kayseri, Kocaeli, Konya, Malatya, Manisa, Mardin, Mersin, Muğla Ordu, Sakarya, Samsun, Şanlıurfa Tekirdağ, Trabzon, Van
3.2. ARAŞTIRMA SONUÇLARI
Otuz büyükşehir belediyesinin internet sayfasından elde edilen veriler sonucunda şu bulgulara ulaşılmıştır:
- İklim değişikliği ve küresel ısınma konusunun kalkınma planı gibi üst politika belgelerinde yer alması belediyelerin de stratejik planlarında konuya ilişkin hedefleri belirlenmesinde etkili olmuştur. Bu durum iklim değişikliği ile ilgili yerel politikaların geliştirilmesinde merkezi yönetimin belirlediği genel hedeflerin belirleyici olduğunu göstermektedir.
- Küresel ısınmaya yönelik küresel düzeyde oluşan farkındalık özellikle sera gazı salınımına odaklanmıştır. Fakat incelenen stratejik planlarda sera gazı salınımına yönelik tespitler ve hedefler oldukça kısıtlı yer bulmuştur.
- Belediyelerin iklim değişikliği konusunda kendilerini sorumlu görme derecesi farklılaşmaktadır. GFZT ve PESTLE analizleri bölümünde iklim değişikliği bir tehdit olarak yer alırken; iklim eylem planlarının hazırlanması bu değişikliğin yönetilmesi sürecinde güçlü yön olarak değerlendirilmiştir.
- İklim değişikliğine uyum sürecindeki faaliyetlerin maliyetlerinin hesaplanması bu maliyeti karşılamaya yönelik kaynakların yaratılabilmesi için önemlidir. Muğla Büyükşehir Belediyesi’nin stratejik planında olduğu gibi belediyeler konuya ilişkin daha ayrıntılı analiz yapmalıdır.
Türkiye’de nüfusu 750.000 ve üzeri olan otuz kent, büyükşehir belediyesi statüsündedir. Büyükşehir belediyeleri ulaşımdan su kaynakları yönetimine kadar çok geniş bir alanda kentsel hizmet vermektedir. Diğer yandan nüfusu fazla olan bu yerleşim yerleri gerçekleştirdikleri faaliyetler nedeniyle sera gazı salınımına büyük ölçüde neden olmaktadır. Bu nedenle büyükşehirlerin iklim değişikliği kaynaklı riskleri tespit ederek, stratejik planlar aracılığıyla hedefler belirlemesi önemli bir yere sahiptir. 30 stratejik planlarda küresel ısınma 38; sera gazı 15 ve iklim değişikliği 231 kez kullanılmıştır. Stratejik planlarda iklim değişikliği kelimesini en çok kullanan büyükşehir belediyeleri sırasıyla Eskişehir, İstanbul ve İzmir olmuştur. İklim değişikliğinin etkilerinin kentlerin gündelik yaşamlarının bir parçası olması, 2024 sonrasında hazırlanacak stratejik bir planlarda daha çok yer verilmesi gerektiğini göstermektedir.
Büyükşehir belediyelerinin stratejik planlarda yer verilen hedeflere ulaşabilmesi ve iklim değişikliğine uyum sürecini başarılı bir şekilde yönetebilmesi için teşkilat yapılarında ilgili birimleri oluşturulması gerekmektedir. Bu birimlerin belediyelerin konuya duyarlılığına bırakılması uyum sürecini olumsuz etkileyecektir. Bu nedenle merkezi yönetimin yerel yönetimleri bu konuda teşvik etmesi gerekmektedir. Türkiye’de merkezi yönetim bu kapsamda çalışmalar yürütmektedir. Bu durumu Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Bakan Yardımcısı Birpınar “iklim değişikliğiyle mücadelede yerelin önemine binaen çalışmaların yerel düzeyde de merkezi düzeyle koordinasyon halinde yürütülebilmesi doğrultusunda Nisan 2020’de yerel yönetimlerimizde iklim değişikliği birimlerimizin kurulması doğrultusunda Bakanlığımızca norm kadro yönetmeliği Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir” şeklinde açıklamıştır (Birpınar, 2020: 7). İklim değişikliğine uyum sürecinin yönetiminde belediyelerin teşkilat yapılarında konu ile ilgili uzman birimlerin kurulmasının önemli olduğu düşüncesinden hareketle 30 büyükşehir belediyesinin internet sitesinde tarama yapılmıştır. Taramada iklim değişikliği ifadesinin birim başlığına taşınma ölçütü dikkate alınmıştır.
30 büyükşehir belediyesinin 23’ünde iklim değişikliğinin yönetimi bir idari birimde örgütlenmiştir. Bunlardan 4’ü daire başkanlığı olarak örgütlenirken 19’u çevre koruma daire başkanlığının bir şubesi olarak görev yapmaktadır. Büyükşehir belediyelerinin internet sitesinde iklim ile ilgili birimler bulunamaması durumda belediye yetkililerine ulaşılmaya çalışılmıştır. Yapılan görüşmeler sonucunda bazı belediyelerin daire başkanlığı veya şube müdürlüklerinin kuruluş aşamasında olduğu bilgisi alınmıştır. Belediyeler iklim değişikliği konusunu genellikle temiz enerji yönetimi ve atık konusu ile ilişkilendirmiştir. Ankara Büyükşehir Belediyesi gibi bazı belediyeler ise iklim değişikliğini uyum kapsamında ele almıştır. İklim değişikliği konusunun belediyelerin teşkilat yapısında yer alması oldukça önemli olmakla birlikte bu birimlerde konu ile yetkili personelin bulunması da bir o kadar mühimdir. Üst politika belgelerine uyum sağlamanın ötesinde bu birimlerin iklim değişikliğine uyum sürecine yönelik geliştirdiği yerel eylem politikaları ve diğer çalışmalarının da incelenmesi gerekmektedir.
Not: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı yetkilileri ile yapılan görüşmede mart ayında yapılacak meclis toplantısında iklim değişikliği ve uyum şube müdürlüğünün kurulacağı bilgisi verilmiştir. Benzer şekilde Eskişehir Büyükşehir Belediyesi’nin internet sitesinde şube müdürlüklerine dair bilgi bulunmaması sonucunda belediye yetkilileri ile iletişime geçilmiştir. Yetkililer, iklim değişikliği ve uyum şube müdürlüğünün yeni kurulduğunu, internet sitelerinde gerekli düzenlemelerin henüz yapılmadığı aktarmıştır.
SONUÇ
Türkiye’de iklim değişikliğine uyum konusuna olan ilgili uluslararası sözleşmelerin ve bilimsel çalışmaların artması ile başlamıştır. Türkiye’de üst düzey kamu politikası belgelerinde yıllar itibariyle iklim değişikliğine yönelik tespitler ve hedefler daha geniş bir şekilde yer almaktadır. İklim değişikliğiyle mücadeleye yönelik hazırlanan belgelerde özellikle planlama kavramının vurgulanması oldukça önemlidir. Bu planların hem merkezi hem de yerel düzeyde hazırlanması gerekmektedir. Bir sorun ile mücadelede sorunu tespit etmek, sorunun kaynaklarını belirlemek, çözüm önerilerine ilişkin alternatifler geliştirmek, bu alternatifleri uygulayacak örgütlenmeyi sağlamak gibi birçok aşama bulunmaktadır. Çalışmada bu adımlardan stratejik plan düzeyinde planlama ve teşkilat şemaları kapsamında örgütlenme üzerinde durulmuştur. Birçok farklı değişken ile büyükşehir belediyelerinin konuyu yönetme tarzı incelenebileceği gibi bu çalışmada daha çok politika belirleme ve uygulama aşamasına odaklanılmıştır. Günümüzde nüfusun çoğunluğunun büyükşehir belediyelerinde yaşadığı göz önüne alındığında büyükşehir belediyelerinin iklim değişikliğine uyum politikalarının inceleme nesnesi haline getirilmesi daha da önem kazanmaktadır.
Türkiye’de iklim değişikliğine uyum kavramı politika düzeyinde gelişen yeni bir alandır. Bu kapsamda uluslararası gelişmeler yakından izlenmekle birlikte bilimsel çalışmaların sonuçları da belgelerde sıklıkla yer almıştır. Çalışmanın sonucunda Türkiye’de büyükşehir belediyelerin iklim değişikliği konusuna yönelik farkındalığın yıllar itibariyle giderek arttığı tespit edilmiştir. Belediyelerin konuya duyarlılığı ve politika haline getirmesi arasında önemli farklar olsa da özellikle merkezi düzeyde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın bulunması belediyelerin konuya ilgi duymasını teşvik etmektedir. Diğer yandan iklim değişikliğine ilişkin bakanlık düzeyinde örgütlenme farklı belediyeler arasında koordinasyonun sağlanmasına da katkı sağlayacaktır. Belediyelerin iklim değişikliğine uyum sürecine yönelik yapacağı politikalarda şu hususları dikkate alması gerektiği önerilmektedir:
- Yerel düzeyde iklim değişikliğine uyum politikalarının hayata geçirilmesi büyük bir mali kaynak gerektirmektedir. Büyükşehir belediyeleri bu kaynağın temini konusundaki çalışmalarını netleştirmelidir. Merkezi yönetim tarafından iklim değişikliğine ayrılan bütçe miktarı da artırılmalıdır.
- Yerel yönetimler, yerel halka en yakın birimler olması sebebiyle iklim krizi kaynaklı sorunlara daha hızlı ve etkili çözümler bulmada üstünlüğe sahiptirler. Yerel düzeydeki eylem planları olası riskler doğrultusunda bilimsel verilerin sunduğu bilgiler çerçevesinde hazırlanmalıdır.
- Kentlerde iklim değişikliğinin etkileri henüz yıkıcı bir şekilde ortaya çıkmadan uyum politikalarının oluşturulması ve planlanması önemlidir. Belediyelerin stratejik planlarında iklim krizi konusu daha ayrıntılı bir şekilde yer almalıdır. İklim değişikliğine uyum stratejik planların merkezinde olduğu sürece başarıya ulaşacaktır.
- İklim değişikliği konusunda büyükşehir belediyesi personelinin farkındalığının artırılmasına ilişkin hizmet içi eğitim yapılmalıdır.
- İklim değişikliği kaynaklı göçler ve ekonomik kayıpların kentler üzerinde yaratacağı yıkıcı etkilere karşı dirençli kentlerin oluşturulmasında belediye üst yöneticileri gerekli politikaları belirlemelidir.
- Büyükşehir belediyeleri, dünyanın farklı bölgelerinde iklim değişikliğine yönelik çalışmalar yapan yerel birimlerin iyi uygulama örneklerinin araştırılmasına dair işbirlikleri geliştirmelidir.
- İklim değişikliğinin etkilerinin ülke coğrafyasını farkı etkilemesi nedeniyle belediye çalışmaları arasında koordinasyon sağlanmalıdır. Türkiye Belediyeler Birliği gibi farlı birlikler bu konuda öncü roller üstlenmelidir.
- Kent halkının iklim değişikliğine yönelik duyarlılığının artırılması için kentin farklı paydaşları ile belediyelerde yer alan birimler ortak etkinlikler düzenlemelidir. İklim değişikliğiyle mücadelede yerel halkın katılımı önemsenmelidir. Çünkü belediyeler tarafından yerel risklerin dikkate alındığı ve halkın katılımının sağlandığı uyum politikaları başarıya ulaşacaktır.
[1] Belediyelerde iklim değişikliği ile dolaylı bir şekilde ilgili Atık Yönetimi Şube Müdürlüğü, Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı, Çevre Denetimi Şube Müdürlüğü, Yeşil Alanlar Şube Müdürlüğü, Afet ve Risk Yönetimi Şube Müdürlüğü gibi birimler de bulunmaktadır.
Bu çalışma, “Climate Change Adaptation Policies Of Metropolitan Municipalities In Turkey” başlıklı makaleden derlenmiştir. Makale künyesi:
Balaban, Yönten Aslı ve Akman Kaan (2022). “Climate Change Adaptation Policies Of Metropolitan Municipalities In Turkey” Süleyman Demirel Üniversitesi Vizyoner Dergisi, 13(36), 1132-1149. (Göç Yönetim Politikaları, Yerel Yönetimler). TR Dizin.
